国税局税务行政执法规范化调查报告

国税局税务行政执法规范化调查报告

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一、税收行政执法问题

(一)税收立法的滞后阻碍了税收执法的发展。目前，我国税收立法总体协调，税收制度相对完善，但仍有一些地方需要改进。第一，基本税法还是空白。《基本税法》管理、约束、指导和协调其他税收法律和法规。它规定了基本税制、税收立法原则和税收立法的行政权限。二是税收法规水平不高。只有《税收征管法》、《企业所得税法》和《个人所得税法》，大部分以法律、法规和税收规范性文件的形式存在和实施。第三，个别税法比较复杂，难以理解和操作。比如新颁布的《企业所得税法》及其实施细则，目前在我市税务机关内部能够真正理解和适用该法的税务行政执法人员并不多。第四，地方立法权不足、缺位。地方税收法规的制定必须经过税收法律、行政法规的明确授权。在目前地方政府不能享有充分立法权的前提下，地方政府必须寻求非标准的方式突破这一制度，以促进地方经济的发展或解决本地区的实际问题。

(二)税务行政执法责任和考核制度没有真正落实。中华人民共和国国家税务总局《税收执法过错责任追究办法》已经制定并发布。税务系统在这方面做了大量工作来实施调查方法，并对一些执法失误进行了调查。但总体而言，执法问责面临基层局执行难的问题。主要有三个原因。一是执法岗位职责不明确，即执法的岗位、权限、程序、要求、职责不明确，已经明确的不够具体、科学。税务管理员觉得执法的责任很大。第二，鉴定不完善。在基层税务机关，由于没有单独设立法制机构，根据目前基层局的人员配备和内部机构的职能，没有内部机构可以承担执法评议的职能。第三，责任难以追究。由于非执法岗位的问责尚未建立，执法岗位和非执法岗位的职业风险参差不齐，执法岗位的责任和风险很大。但是工资奖金待遇和非执法岗位没有太大区别。第四，税务人员流动时的责任难以追究。没有多少人有做老好人的想法，害怕得罪人。

(三)行政执法程序和证据意识不强。目前，在税收执法领域，“重实体轻程序”的现象屡见不鲜。实施行政处罚的，不责令当事人改正或者限期改正，即作出处罚决定；行政处罚通知和行政处罚决定同时发出；不出示税务检查证进行税务检查的；在没有出具收据或清单的情况下扣押和查封商品和货物。在税收执法过程中，证据的收集和运用存在许多违规行为。有关部门保管的书证复印件未加盖保管部门印章的，不注明原件来源；取得的会计账簿复印件未附有说明材料，且未经被收购单位核对盖章。需要认定主要事实，提供的证据不能有力证明事实的存在。收集的各种证据材料之间存在矛盾，不能形成完整的证据链。

(四）税务行政执法环境有待进一步优化。从税务机关内部来看，“税收计划管理”仍然广泛影响着依法治税的发展。“税收任务一票否决”已成为上级税务机关对下级税务机关考核的重要内容。从行政执法的外部环境来看，政府干预税收的现象依然存在。各级政府从其他方面干预税收执法，以取得政治成就，树立形象。外部环境还包括社会大众的纳税意识、税收合作和税收保护以及经济环境因素。在市场经济的冲击下，少数老牌国有企业逐步进行了改革和重组。过去历史包袱重，税务行政执法不讲历史原因。这些老国企所欠的税很多都不能及时缴纳，只能慎用税收强制措施，不能加滞纳金。

(五)税务执法人员的执法素质影响税务执法水平的提高。目前，税务执法人员整体素质较好，依法治税意识有较大提高，执法更加规范有序，但也存在参差不齐的问题。部分税务执法人员依法治税、依法行政观念淡薄，一定范围内存在乱执法、乱执法现象；少数税务执法人员对相关税收实体法和程序法了解不够。个别执法人员“以情代法”，以人情践踏法律，使得执法更加武断，缺乏对自由裁量权的规范。提高税务执法人员执法水平的机制尚未完全建立，行政执法也是如此。

二、规范税务行政执法的建议

(一)加快税收立法步伐，真正有法可依。建议全国人大尽快出台《税收基本法》，将《税收基本法》确立为税收领域的上位法，以加强税法的系统性、稳定性和规范性，为个别税收立法提供依据和范例，最终建立以《税收基本法》为指导，实体税法与程序税法同步的税收法律体系。要提高现行税收法规的水平，相对成熟的税收法规可以通过人大立法，提升到法律层面。根据事权与税权一致的原则，赋予地方政府一定的立法权。立法要考虑执法现状，尽量减少税法和会计的差异。

(二)认真落实税收执法责任制。税收执法责任制包括执法责任、评议考核和责任追究三个方面，三者相辅相成，缺一不可。首先，必须明确税收执法责任，即严格界定和明确分解执法的岗位、权限、程序、要求和责任，做到分工到岗、责任到人。其次，建立科学完善的评价体系。省、市、县局内部设单独的政策法规部门(部门、单位)，最好给基层分局配备专职法律人员，充实一定的人力，负责鉴定的调查取证，提出问责建议，提交税务机关成立的.鉴定委员会集体讨论决定。第三，必须严格追究相应的执法过错行为。鉴定委员会作出的问责决定，应当由人事、监察等机构实施。对于非执法岗位，要建立严格的考核制度，严格追究过错行为。

(三)进一步规范行政程序和取证行为。建立完整的税收执法程序是规范执法的基础，也是税务部门多年来探索和实践的一项重要工作。这项工作的重点主要体现在三个方面:税收征收管理程序、税收行政处理程序和税收行政救济程序，三者相互关联，双方都必须遵守。当前，各级税务机关要以自上而下推广使用集中征管软件为契机，全面规范征管执法行为，重点规范执法程序。依法规范证据、收集证据，任何行政行为都必须以税收法律法规规定的事实要件为依据；每个事实要件必须有相关的事实证据，各种证据材料的内容应当一致。证言、证言与证据、证据与其他证据应当相互印证，符合逻辑关系；证据材料的每一个来源以及获得它们的方法和手段在合法性方面是无可指责的。

(四)营造良好的税收执法环境，提高税收执法透明度。一是严格按照“依法治税、应收尽收、坚决不超收”的工作原则组织税收，将执法水平考核与任务完成情况相结合，考核税务机关的工作绩效。二是整顿和规范税收秩序，营造相对宽松公平的税收环境。特别是要利用互联网的信息渠道，让广大网民参与和监督税收执法。第三，加强税法宣传。宣传的方式、内容和方式都要有很大的改进。“用税”的情况要逐步透明化、民主化，解决纳税人对“用税”的担忧。通过正反两方面的例子来引导纳税人依法纳税。第四，我市国有大中型老企业要通过税收优惠政策引导和扶持，帮助其尽快摆脱困境，依法履行纳税义务。

(五)教育培训和评估，建立长效机制，从根本上全面提高全体执法人员的素质。执法人员严格执行证件。建议《执法资格证》实行三年任期制。到期后，应重新检查。执法资格考试要求严格，包括试题难度和考试纪律。执法资格考试不合格者在非执法岗位工作。法律教育培训不仅要注重形式，更要注重培训的效果。执法责任的考核和评比必须严肃。一旦发现执法责任的过错行为，必须追究执法单位和相关责任人员的行政和经济责任。对规范执法的单位和个人给予表彰和奖励，并与工作绩效考核和干部任用挂钩。通过这种长效机制，可以从根本上提高执法人员的执法水平。